“执行难”的现状、原因及相关对策研究

铜陵市义安区人民法院  洪 梅

二O一六年七月十五日

作者简介：

洪梅，女，1988年出生，2011年毕业于铜陵学院法学系，2012年9月至2014年8月作为“三支一扶”服务基层项目人员在铜陵市郊区铜山镇计划生育办公室工作，期间获得铜陵市郊区2013年度人口和计划生育工作先进个人荣誉证书。2014年底至今在铜陵市义安区人民法院工作。

论文独创性声明

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

作者签名：               日期：   

“执行难”的现状、原因及相关对策研究

摘  要

当前，在国家逐步完善法制建设的同时，诉讼已经成为人们解决纠纷的主要方式，但是法院能否顺利执行才是让人民群众感受到公平正义的最直接方式。它在为保护当事人合法权益提供了公力救济，同时也宣传了法制建设，在倡导社会公平正义等方面起到了不可或缺的作用。但是，尴尬的现状让法院的执行工作在法治建设的道路上屡遭坎坷。 十八大以来，各级人民法院在党中央坚定的领导下，在各级人民代表大会及其常委会的严格监督下，在各级人民政府和社会各界的关心支持下，深入学习党的十八大以及十八届三中、四中、五中全会精神，紧紧围绕“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，坚持司法为民、公正司法的工作主线，忠实履行宪法和法律赋予的强制执行职责。正因为执行工作在解决纠纷、维护社会和谐中有着独特的意义，要想实现富有成效的执行，就变得困难许多。在司法实践中，导致执行难的原因有很多，针对性的对策似乎也很多，但是不少对策只是理论而已，缺乏操作性，想要把执行难的问题彻底解决，未来的路任重道远。

关键词: 公平正义; 强制执行; 执行难

引  言

改革开放以来，随着市场的蓬勃发展，经济的繁荣不仅带来了人们生活的富足，也让很多社会矛盾不断凸显，大量的诉讼案件涌入人民法院并进入执行程序。人民法院的执行工作在建设和谐社会、平安社会的道路上，在促进社会经济的健康有序发展上，发挥了自身应有的作用，取得了巨大的成绩。但是，从全国范围来看，执行累案、积案现象仍然严峻，生效的法律文书不能得到切实有效的执行，隐匿、转移财产、恶意逃避债务的不良风气反而在无形中助长了，司法裁判的权威性和公信力被弱化，因执行不到位而不断引发信访、上访事件逐年增加，这又成为建设法治社会、和谐社会的阻碍。

本文将借鉴多元化纠纷解决思路，分析原因，提出相应的对策，希望在理论上对解决执行难得问题带来新的方向。

一、我国法院的“执行难”的现状

（一）“执行难”的概念

    所谓的“执行难”，是指法院作出的已生效的民事及行政法律文书，无论在法理上还是在可操作性上都具有可执行性，但是由于各种人为等因素而造成暂时或者永久性的失去被执行可能的情况。

（二）“执行难”的现状

    通过对法院近几年执行积案的归纳、整理，不难得到“执行难”案件主要类型。

    1.交通事故损害赔偿执行案件。此类案件如果在审理时没有调解解决，则进入执行程序变为必然，并且执行起来难度相当大，主要原因有以下几点：一是执行所涉区域广，被执行人、财、物查找较为困难。如果涉及到外省、市、县，执行难度就更为困难。二是执行赔偿数额一般较大，而被执行人的赔偿能力常常不足以承担法院判决的赔偿金额。很多交通肇事者无证驾驶或者驾驶的车辆没有办理牌照，而保险公司对这类情况无需承担赔偿责任，再加上很多被执行人本身的经济状况较差，在事故中被执行人自己受伤的情况也较为常见。三是一些被执行人缺乏诚信，自动履行情况较少。交通事故发生后，很多肇事者不是设法治病救人，而是寻求各种途经逃避责任。在责任确定前，便开始出现转移、隐匿财产，规避法律或逃逸等不法行为。四是申请人对法院工作的不理解。申请人及其亲属对法院判决或调解确定的赔偿数额一般抱有较高的信心，然而，在实际执行过程中，想要全部执行到位却要经过很长的时间，甚至不能执行到位。五是由于拿不到执行款，一些经济条件不好的申请人常常会因为治疗而陷入窘境。虽然在法院的帮助下通过司法救助的途径向其发放一些救助予以帮助，但这类救助也只能暂时缓解当事人的困境，不能到根本性的解决问题。

    2.民间借贷执行案件。2008年全球金融危机爆发后，社会融资市场开始兴起，不断增加的民间借贷类案件给各地人民法院在本就繁重的案件审理工作中又添上了浓厚的一笔，当然，这类案件或因被执行人丧失清偿债务能力，或在起诉时就已外逃，或者有财产可供执行但执行到位的金额却不足以清偿其所欠债务等原因的造成执行工作更加棘手。 

3.“农嫁女”纠纷执行案件。随着城镇化进程的不断推进，大量的农村集体土地被征用，土地征用费的分配问题使得这类纠纷案件越来越多。因为“农嫁女”的纠纷不仅牵扯到村委会、村民组的利益更是涉及到全体村民的切身利益。即使“农嫁女”的请求被法院判决支持，如果土地征用费已经分配发放了，则很难再收回重新分配。在实际执行过程中，常常只能通过执行村委会的其他财产来兑现“农嫁女”的权益。为此，不少乡镇、村委会、村民小组以及村民对法院这类执行工作意见颇多，抵触情绪较大。就法院目前执行情况看，村委会很少在判决后主动履行其义务，这种情况下95%的法院执行人员都会对村委会的执行款项直接进行划拨。

    4.传统的执行难案件。这类案件主要涉及侵权纠纷、提供劳务者受害责任纠纷以及刑事附带民事诉讼案件，这类案件的执行工作一直以来难度都是比较大的。在诉讼标的金额较小或被告有赔偿能力的情况下一般在审理时就能调解解决或者自行和解。如果被执行人没有偿还能力，进入执行程序后案件处理就更加困难。申请人由于生效法律文书确认的权利暂时或长时间内得不到实现，损失不能及时得以弥补，或者与执行人员沟通不到位等因素，到法院吵闹、信访数量较多。

二、我国法院的“执行难”的原因

     近年来，我国法院执行案件的数量不断增长，给法院的人力、物力和财力造成了极大的压力。最高人民法院将“执行难”的现象概括为“被执行人难找，被执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动”四个方面，一语道破了我国法院执行工作现状，也为我们如何解决执行难的问题提供了思路。

（一）从被执行人个人情况角度

1.被执行人难找。在执行的过程中，执行工作的第一个困扰就是如何找到被执行人。一方面被执行人为了逃避债务，刻意躲避执行工作，以不在家或者在外务工为由敷衍执行人员，更有甚者，在接到执行人员的电话后屏蔽来电或者更换电话号码。如果被执行人是在农村，在探访被执行人父母等关系密切的亲友时，村民往往会为协助或保护本村人而对抗法律。另一方面基层管理上存在一些漏洞。例如按规定需设置具体的门牌号码。

2.被执行财产难寻。申请执行的案件绝大多数都涉及财产给付问题，所以执行工作的第二大困扰就是如何寻找被执行财产。法院主要通过被执行人主动报告财产状况、申请人提供线索以及去银行、工商、车管所、房管局查询被执行人的财产状况这三类途径获取被执行人的财产信息。一方面法院执行人员手中案件多、而查款程序较为繁杂费时，更有某些单位负责人暗地通风报信协助被执行人转移财产，这也给查找被执行财产增添了不小的阻力。另一方面被执行人还会不折手段的转移、隐匿财产，因此申请人以及法院都很难获悉被执行人的财产动向。

3.协助执行人难求。所谓的协助执行人，是指根据“协助执行通知书”，配合执行人员开展执行工作的单位和个人。目前我国执行案件中常常涉及的协助执行人是银行、车管所及房产管理中心。银行可以称为协助执行之最。查询、冻结或扣划存款都需要银行的协助，有的银行工作人员不履行协助义务，拒绝执行法官查阅账户。还有的协助执行人害怕得罪人，因此协助工作时消极怠慢。

4.应执行财产难动。一方面，即使找到被执行的财产，被执行人、案外人往往会以各种理由提出执行异议；另一方面，由于法律规定的局限性导致一些涉及不动产的案件，不能对应执行财产实施拍卖、变卖的等强制执行措施。

（二）从社会环境角度

1.执法环境差。

   （1）被执行人的法律意识不强。一些被执行人不自觉履行生效判决、调解及法律上赋予强制执行的法律文书所确定的义务或者采取抗拒的方式，主要表现在无正当理由拒不到庭，不主动向法院报告或者瞒骗财产状况，故意逃避执行，造成被执行人难找、被执行财产难寻。

   （2）有关部门的消极配合。出于各种原因，银行、房管、社保等部门和单位经常出现消极配合法院的协助执行工作，价格鉴定、评估、拍卖等社会中介组织不依法进行法院委托的价格鉴定、评估、拍卖等相关事宜，甚至于弄虚作假。

   （3）对被执行人的地方保护。很多地方为保护当地企业或其他被执行人的利益，不惜干扰法院执行工作的开展。更有不少官员和领导为了保护招商引资的企业，表面上支持人民法院执行，实则偏袒当被执行人，为其逃避履行义务找借口，编事实，瞒真相。

    （4）近几年的经济形势使得涉及企业和政府纠纷案件的愈来愈多，而企业的履行不能，给执行工作增加了非常大的难度。法院不仅要面对申请人的实现债权的强烈要求，一方面要考虑企业现状，不能案件执行了，企业垮掉了。而在执行过程中申请人的不理解常常引发与执行人员争吵、越级上访的情况，从而提升了执行工作的难度。

   （5）法律法规的不完善也给法院执行工作增加了一定的难度。法院目前执行工作的主要依据《中华人民共和国民事诉讼法》和最高人民法院关于执行工作的相关规定来开展工作，没有制定相关的例如《强制执行法》等具体的、明确的操作规范、或法律法规，使执行人员无法采取行之有效的执行措施。

2.执行工作力度还不够。

   （1）执行工作中存在不及时性。人少案多让少数案件在法院立案后没有及时向被执行人发出执行通知书，采取执行措施，错过了最佳执行时机，让有些本来具备履行能力的被执行人因此转移、隐匿财产，导致一部分案件久拖不执。

   （2）执行工作中存在随意性。一些案件在中止、终结执行时在没有任何找被执行人、查被执行财产的依据的情况下，直接以“被执行人确无财产可供执行”为由裁定中止或终结执行。

   （3）现有的执行制度内容少、规定散，可操作性不强。在实践过程中，法院办理执行的依据非常散乱，比如有关民事强制执行的法律规定更是屈指可数：《中华人民共和国民事诉讼法》、最高人民法院《关于<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》、最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，还有就是一些司法解释、通知、批复、办法及其它部门法中所涉及到的相关条文，上述主要规定内容相当分散、缺失严重。

（三）司法体制问题是产生“执行难”的根本原因。

    “执行难”，表在执行，根在体制。在目前执行事务中，涉及本地区利益的案件时，有些部分领导的法制观念差，本位主义严重，从狭隘利益的出发，只顾自己利益，无视社会主义法制的统一和尊严，滥用权力，以权压法，以言代法，他们随便给法院打招呼，写条子，加压力违法干预法院执行。我国在宪法上虽然明确了法院独立行使审判权的原则，但长期以来我国各级法院的办公经费是由同级政府拨付，导致法院的财政与地方财政是融为一体的。同时，在人事制度等方面，法院的司法行政职务和人员均由地方各级权力机关选举。所以当执行工作中遇到一些官员打招呼要求给予保护时，地方法院往往从地方经济发展的角度和人事的角度去考虑，而忽视国家司法的严肃性。

三、解决我国法院的“执行难”的相关对策

（一）进行司法体制改革，实现严格意义上的司法独立

    关于司法体制改革，学术界已呼吁了多年，但由于其提出的对策大都不符合中国国情，因而决策层未予以采纳。法院之所以不能独立行使审判权，主要原因就在其人、财、物权受制于地方政府，司法体制改革应以此为突破口。把法院院长及审判人员改为由上一级人大或其常委会任命的。经费由国家统一列支，不再由同级政府拨付等，由于此构想涉及到修改宪法及有关法律，难度相当大，故应慎重。但是对执行员的任免，目前尚无法律具体规定，笔者构想，把执行机构的人员的任免由上一级法院任免，经费由上一级法院统一列支，体制管理上可以参照目前交通警察行业。仅从执行机制上改变这些，对司法独立会有一定的实际意义。

（二）加强法院自身建设

一是妥善处理审判与执行的关系。在审判实务中，既要依法裁判，体现判决的公正性，又要充分考虑执行的可操作性。尤其是在民事诉讼案件中，审判法官不仅要严格、公正的裁判，更要考虑减少后续执行工作的难度而多做一些调解工作。二是不断深化执行工作改革。将案件执结率、标的到位率纳入考核指标，不断完善执行工作考核机制。继续抓好案件流程管理、执行过程公开、审执分离等改革措施的同时，进一步规范执行人员的执行行为。三是加大执行工作力度。不断尝试可操作性强、行之有效的执行方法，多方位提升执行案件的结案率和执行款的到位率，同时努力改善执行装备以及执行工作条件，切实提高执行工作的效率，以便充分维护申请人的合法权益。四是强化执行队伍建设。采取形式多样的岗位培训及业务培训，不断充实专业知识，同时强化职业道德建设，改进思想和工作作风，严守执行纪律，提高法院执行人员的办案水平和工作能力。

（三）创新执行制度，加强执行工作法制宣传，扭转社会观念，建立健全的举证制度。

设立诉讼风险告知制度，在执行立案时，就要及时向宣传法律，让申请人知道生效法律文书只是明确了当事人之间的债权债务关系，并不能保证债权人一定就一定能够实现债权，强制执行程序是依当事人的申请而启动的，当事人申请强制执行除了提供生效的法律文书作为执行依据外，还必须提供明确的被执行人，以及明确的执行标的，以及被执行人的财产线索。强制执行只是一种公力救济手段，公力救济是有限度的，只能有限行使，不能无限行使。一般情况下，申请人觉得法院的执行就是保证他们实现生效法律文书确定的债权。这一想法其实就是将债权人经商或者借贷的风险转嫁到了人民法院身上，一旦执行不能，执行法官便成了众矢之的，代债务人受过。要缓解因“执行难”给人民法院带来的工作压力，就要走出法院代债务人受过的误区。首先加强执行法律宣传，扭转社会观念，消除人民群众的误解，营造良好的执行外在氛围。其次，设立健全的执行立案登记制度，在案件判决以后债务人暂无能力履行，又没有可供执行的财产时，给予办理执行立案登记手续，不收取任何执行费用，等债务人有能力时再申请要求执行。

（四）完善有关法律、法规，以堵塞现行法规的漏洞。

    目前，我国法院执行立法工作较为滞后，应该把执行程序从民事诉讼法中分离出来单独制定强制执行法，在制定强制执行法时还应注意解决如下几个问题：一、对被执行人的主体是行政、事业、企业单位性质的单位，也不申报或不如实申报财产状况或者故意制造障碍逃避执行的，对其相关人员也视为藐视法律，属于违法行为，应论罪定刑。对单位本身要进行处罚。二、对土地使用权的如何执行的应作出详尽的规定或司法解释，以便执行人员操作起来才能具体化。三、对被执行人拒不履行法院判决、裁定等违法行为要科以刑罚，应改由执行部门自行调查取证，然后由执行部门直接向检察机关要求提出公诉意见。

（五）建立社会信用体系

执行难有相当一部分原因是因为没有执行案件的信息库、社会信用体系的不完善。一方面同级法院之间、下级法院与上级法院之间要做到资源共享，建立全国法院执行案件的信息库。另一方面是社会的信用价值网络，特别是在银行和金融体系方面，虽然这方面可能会耗费较高的成本，但是该体系的建成不仅会为法院的执行工作添加助力，也可以预防快速发展的市场经济出现危机和动荡。

（六）建立完善的社会监督机制，保障执行工作的顺利开展

    导致“执行难”的原因是多方面的，所以解决“执行难”不仅仅是某系统，某部门的事，是全社会的事，前面在建立社会信用体系已经说过。再如，对外出务工人员或其他流动人口的临时住址，由临时居住地的公安机关或者其他部门进行管理，并及时通报至户籍所在地相关单位，这样，不管被执行人流动到哪里，人民法院都可以通过公安机关或者其他相关部门了解其流动情况，有利于对其采取案件的执行。

四、结   语

执行工作是实现公平、正义、秩序等法律价值的重要手段，是当事人合法权益得以实现的强有力的保障。想要解决执行难问题，必须树立和维护司法权威；必须加快建立社会信用体系，让“老赖”寸步难行；必须加快司法体制改革，更加重视执行工作；必须将法院内部系统与外部力量紧密结合，形成助力，只有这样那个执行难问题才会会得到妥善解决。

参考文献 

（1）王亚灵，《浅析我国民事执行难的现状及原因》，法制与社会（J），2011?04（下）；

（2）李志文，《浅析执行难问题及对策》，百度文库，2014年08月28日发表；

（3）摘自网页，http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/01/id/1173234.shtml

（4）高 中.我国民事裁判执行难的成因和对策.湘潭师范学院学报.2001,（3）.40-46 

（5）邹川宁.民事强制执行基本问题研究[M].北京:中国法制出版社,2004.6 

（6）贺卫方，法官异地执行难，司法改革未来如何？[Z].北大法律信息网，网址：http://article.chinalawinfo.com/article_print.asp?articleid=37794.2012.07.14

（7）董皞.民事执行策略与方法[M].北京：人民法院出版社，2009